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生态环境保护地方立法的深圳经验: 环境治理全领域覆盖 风险预防贯穿始终

2021-07-20 09:38:24

《深圳经济特区生态环境保护条例》(下称《条例》)日前正式公布。广东省深圳市结合自身“双区”建设的需要和“可持续发展先锋”的战略定位,在全国率先开展生态环境保护全链条立法。《条例》可谓亮点频出、令人振奋,不仅总结了我国环境保护工作的先进经验,更是发挥深圳市“改革试验田”作用进行了一系列制度创新。

  总体而言,《条例》是习近平生态文明思想整体系统观指导下的最新立法成果。

  生态文明建设是一个系统工程,必须把握生态系统的整体性、系统性及内在规律,统筹考虑自然生态各要素,宏观管控、综合治理,全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。《条例》将环境保护的任务分为“生态保护和修复”“污染防治”“应对气候变化”三个板块,开国内之先河,无论在立法名称还是立法的实质内涵,无论是体例结构还是具体的制度安排,均实现了环境治理的全领域覆盖,体现了习近平生态文明思想的整体系统观。为了推进治理体系和治理能力现代化,深圳从领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、信用体系等五个方面为《条例》构建了颇具深圳特色的生态环境治理体系,是习近平生态文明思想的具体落实。

  具体来说,《条例》有如下亮点:

  明确环境立法目的之转变

  长期以来,我国环境立法目的主要采用二元论之观点:以促进经济发展为中心、以关注污染防治为核心,环境立法的目的不仅包括保护人体健康,还要促进经济发展,即遵循经济社会发展与环境保护相协调原则。而环境立法目的一元论则更关注环境自身的保护,以维护公众健康为主要任务。

  《条例》体现了环境立法目的从二元论向一元论的转变,这一转变所蕴含的逻辑实质是立法者追求更高标准的环境质量,即为了保护和改善生态环境,打造人与自然和谐共生的美丽中国典范,深圳市对环境保护提出了更高的要求,例如环境保护领域全方位覆盖、授权深圳市政府制定严于国家标准的生态环保强制性地方标准、采取严格的生态空间管控制度等。

  体现环境保护功能定位之转型

  《条例》体现我国环境保护功能定位从总量控制到质量控制再到风险控制的思路。我国环境管理自上世纪70年代初起步以来, 其目标与重心在不断调整与升级,相应的管理模式也在转型,从初期的总量控制阶段,转型升级为中期的质量改善阶段,再到当前的风险预防阶段。

  环境风险无疑是生态文明建设和环境治理现代化进程中客观存在的巨大挑战。为了应对当前多种多样的环境风险,风险预防原则贯穿《条例》始终,无论是在生态保护、污染防治领域,还是气候变化领域,均体现了风险预防原则,这既是最终迈向公众满意的环保新道路的必然,也是日益严峻的环保形势对先进环境管理模式的迫切要求。

  增设气候变化之应对

  为贯彻落实国家碳达峰、碳中和战略部署,《条例》增设“应对气候变化”专章,并在全国率先对应对气候变化作出了全方位的规定,以期为我国应对气候变化积累地方经验。

  一方面,《条例》规定深圳市政府应当建立碳排放管控机制,科学编制碳排放达峰行动方案和碳中和路线图,制定重点行业碳排放强度标准,并将碳排放强度超标的建设项目纳入行业准入负面清单。

  另一方面,深圳市政府应当建立和完善碳排放权交易制度,通过设定固定总量的排放额度,约束纳入碳排放权交易的单位的年度碳排放。同时还应建立碳普惠机制,对小微企业、社区家庭和个人的节能减排行为进行量化,通过政策鼓励与市场激励,引导全社会绿色低碳生产、生活。

  彰显生物多样性之保护

  保护生物多样性是生态文明建设的重要内容,也是维持生态系统平衡的基础,更是构建生物安全体系的关键。在生物多样性保护领域,深圳市一直走在前列。

  在2021年5月22日国际生物多样性日上,深圳市生态环境局发布了中国首个城市生物多样性白皮书——《深圳市生物多样性白皮书》。如今,《条例》对开展生态系统多样性、物种多样性和遗传多样性保护以及生物安全治理又作出了具体的制度安排。

  这些制度包括:编制生物多样性保护行动计划和生物多样性白皮书;重点保护珍稀濒危物种和区域特有物种;建立和完善野生动植物就地和迁地保护机制;建设种质资源库、动物细胞库等离体保存设施;加强对外来入侵物种的防范和应对等。

  确保多种调整机制之实施

  虽然《条例》对深圳的环境保护工作提出了相较以往更高的标准和更严格的要求,但是在法律责任的承担上并没有一味求严,而是立足当前实际,通过行政引导与行政处罚相结合的方式,确保立法能够得到较好的实施。

  例如,《条例》创设性地建立了水污染物排放限值协商执行制度,即可以由排污单位和污水处理企业协商提高排放浓度限值,以达到政府环境治理与企业污染物排放减少的双赢。

  总体而言,《深圳经济特区生态环境保护条例》不仅对我国环境治理经验进行了总结,还对当下的环境热点问题进行了探索和大胆创新,是我国地方环境立法的典范和先驱,为社会主义生态文明建设和生态文明体制改革提供了深圳经验。

  作者系武汉大学环境法研究所所长


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